消防保险: 新《消防法》下我国火灾保险急需解决的几个问题

一、国家鼓励火灾保险的背景

近年来，我国发生了许多起群死群伤的火灾事故，有些事故善后处理时往往因赔偿、补偿等不到位，给群众生活造成了困难，给企业带来了巨大的，甚至是致命性的损失，给社会带来不安定因素。全国人大常委会《消防法》执法检查组曾在执法检查报告中建议“鼓励保险公司介入消防工作，利用市场经济机制调节火灾风险”。2006年，中国保险监督管理委员会、公安部发出《关于积极推进火灾公众责任保险，切实加强火灾防范和风险管理管理工作的通知》(公通字[2006]34号)，并在上海、天津、吉林、重庆、山东、深圳等地试点的基础上，开始推行火灾公众责任保险。火灾保险具有多方面的优势：可以及时化解火灾后经营者因履行民事赔偿责任而带来的经营不稳定，或因无力履行民事赔偿责任而带来的社会不稳定；可以通过市场化的风险控制机制，提高经营者抵御火灾风险的能力；可以通过费率调节提高经营者整改自身隐患的积极性，从而改善消防安全环境，并通过保险人对投保人的监督，实现消防与保险的良性互动。

于是在《消防法》修订过程中，曾有提议把火灾保险纳入强制险范畴。考虑到在现实中我国各地区经济社会发展情况各异，投保企业的火灾风险、可能承担的责任等也不尽相同；同时，保险企业在开展火灾公众责任保险业务方面也缺乏经验，投保的范围、保险费率、保险条款等一系列具体问题还难以确定，短时间内也难以提出具体方案，实施强制保险的条件还不成熟，因此在修订稿中改为国家鼓励企业进行火灾保险。

二、火灾保险的发展及现状

火灾保险起源于1118年冰岛设立的Hrepps社。该社负责对由火灾导致家畜死亡的损失进行赔偿。1591年，德国汉堡的酿造业者成立了火灾合作社，社员的酿造厂遇到火灾后可从合作社得到重建资金。当时执行效果很好，各地很多行业纷纷仿效，涌现出许多合作社。到了1676年，德国46个合作社合并成立了汉堡火灾保险局，这便是火灾保险的始祖。

而真正意义上的现代火灾保险是在1666年伦敦大火以后才发展起来的。当时伦敦市民希望有一种可靠的保障，使他们在遭遇火灾后不至于一无所有，于是现代火灾保险应运而生。

新中国成立后，我国于1951年制定了火灾保险条款，经修改后名称改为“财产保险”，为了有别于广义的财产保险，名称前又加了制定实施范围的专称，如家庭财产保险、企业财产保险。“文革期间”，保险制度几乎废止。改革开放后，我国恢复保险制度。但是，此时的火灾保险还是低层次的，在承担火灾风险抵御中无意识，也无方法发挥其应尽的防灾防损职能，往往“重保险、轻防灾”，没有在火灾风险的估测和评价中通过对大量的详细损失资料分析，在科学的基础上建立完整的风险管理体系，没有充分发挥火灾保险的职能。

三、新《消防法》下我国火灾保险急需解决的问题及对策

在《消防法》修订稿颁布之后，为了更好地发挥火灾保险防灾减灾的功能，需解决以下几个问题。

1、火灾风险评估技术

如何准确反映被保对象的消防现状、发生火灾的可能性，尤其是《消防法》中提到的，对“公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业”的消防系统现状和发生火灾的可能性、发生火灾的后果做出准确的评估是件很困难的工作。目前的评估方法主要有定性、半定量、定量三类方法，其中定量能够较精确描述火灾的风险，但是该类方法主要基于统计方法的事故概率统计计算和基于火灾动力学的火灾后果计算为基础，需要大量的统计数据资料和数学模型，而我国目前火灾的统计数据资料不完整，且数学模型较复杂，直接影响到该类方法的使用。因此，需要在火灾风险评估技术方面加强研究，为火灾保险提供技术保障。

2、保险费率的确定

火灾保险的费率是指保险人收取的保险费与保险人承担的保险责任最大给付金额之百分比。保险费率的厘定是个复杂的问题，是保险人使用保险精算来量化风险，以火灾风险评估为前提的统计计算模型，可为计算任何一种类型建筑的保险费提供基准。在此过程中还需考虑保险公司因提供服务和承担风险责任应获得的利润，以及包含利润、税收等的经营费用。另外，还面临一个现实问题：企业自留风险的大小，对火灾风险的评估结论也会有直接的影响。

3、保险后如何进行风险控制

目前，“重保险、轻防灾”的观念在保险公司很普遍。保险公司对被保对象的风险评估基本上都是针对当时的风险，而被保对象是动态变化的，消防系统也是有寿命的，保险公司如何在保险后对风险进行控制，仍然有待探讨。

笔者认为，由于火灾的防控专业技术很强，大的保险公司可单独成立火灾防控的部门，针对保户进行定期和不定期的防控，达到控制风险的效果。而对于一些实力相对较弱的保险公司，可由第三方机构负责。在此，在国家政策层面上需要政策扶持第三方机构，并对第三方机构进行资格审查。

4、企业主如何选择自留风险量

火灾的风险是无法彻底避免的，为了减小火灾造成的损失，同时降低投保的费用，达到最低的投入得到最大的消防保障，这就需要业主根据企业自身的情况确定一个合理的自留风险量。针对不同类型、不同消防级别的企业如何建立自留风险量模型，目前国内对此研究较少。如果业主自留风险量选择不合理，没有达到消防安全或者投入浪费很大，都将直接影响业主进行火灾保险的积极性。这就需要从业主的消防安全出发，进行研究，确立合理的自留风险量，获得最大保障。

5、如何进行火灾责任认定，准确核定火灾损失

《消防法》修订稿第51条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失…，公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”由于火灾事故责任认定具有认定主体(主体为公安消防机关，实际上是武警消防部队)的特殊性、认定的科学性、事实上的准司法性三个鲜明的特点。同时又由于我国在火灾调查方面比较薄弱(从业人员少、任务重、装备差，专业机构少等)、法律规定过于原则，而且公安机关消防机构出具的火灾责任认定书直接涉及到保险公司和业主的利益，一旦处理不好，很容易出现争执。因此，关于火灾责任的认定需要严谨科学的态度、完善的体制、专业的机构。建议火灾的认定由公安消防机关主导，若保险公司或业主有要求，可适当增加第三方专业机构作为认定主体。

我国于2009年5月1日起施行了修订后的《火灾事故调查规定》，该规定第四节对火灾损失统计做了程序上的规定(详见该规定第27、28条)，规定火灾受损单位或个人自行向公安消防机构申报火灾的直接损失，而后由公安消防机构进行核实统计。由于利益驱使，火灾受损单位或个人为了多得火灾赔偿，可能会夸大火灾的损失，给火灾损失核定工作带来一定的麻烦。为了准确核定火灾损失，建议由火灾受损单位和承担保险的公司共同申报直接财产损失，而后再由公安消防机构进行核实统计。

6、火灾保险后双方的责任及监督机制的建立

有的企业认为进行火灾保险后，企业就高枕无忧了，从而出现了企业投保后，火灾的形势却严峻了，给公安消防部门带来更大负担，火灾保险的效果适得其反。这就需要国家为了达到火灾保险的效果，制定火灾保险后双方的责任及监督机制的法律规范等，以明确双方的责任，约束双方的行为。

四、结语

由于我国火灾保险发展还不成熟，不论是在技术层面上还是在体制上都有一些急待解决的问题。因此，在《消防法》修订稿中规定“国家鼓励火灾保险”。随着火灾保险发展的逐步成熟，笔者认为，该条款可能会做出适当调整，甚至将部分高火灾风险行业的火灾保险纳入强制保险的范畴。